Abstimmung über die Modernisierung des Tele­kommunikationsrechts

Deutscher Bundestag

Die von der Bundesregierung beabsichtigte Beschleunigung des Telekommunikations-Netzausbaus ist ungeachtet zahlreicher kritischer Anmerkungen von Experten prinzipiell begrüßt worden. Das zeigte sich schon im ersten Teil einer auf zweimal zwei Stunden angesetzten Mammut-Anhörung am Montag, 1. März 2021, im Ausschuss für Wirtschaft und Energie unter Leitung von Klaus Ernst (Die Linke).

Es ging um den Gesetzentwurf zur Modernisierung des Telekommunikationsrechts (Telekommunikationsmodernisierungsgesetz – TKG, 19/26108, 19/26964) zusammen mit einem Antrag der FDP-Fraktion (19/26117) und drei Anträgen der Fraktion Bündnis 90/Die Grünen (19/26531, 19/26532, 19/26533). Mit der TKG-Novelle soll insbesondere die EU-Richtlinie 2018 / 1972 vom 11. Dezember 2018 über den europäischen Kodex für die elektronische Kommunikation in nationales Recht umgesetzt werden.

„Es wird zu deutlich mehr Bürokratie kommen“

Jürgen Grützner (Verband der Anbieter von Telekommunikations- und Mehrwertdiensten) sah in der vorgeschlagenen Novellierung die absehbar letzte Chance, einen Regulierungsrahmen zu schaffen, der Anreize für Investitionen in Glasfasernetze setze. Er beklagte, dass es zu deutlich mehr Bürokratie kommen werde.

Die Branche sei an der Kapazitätsgrenze: „Man kann Bagger nicht durch Gesetze ersetzen.“ Es sei ein Konzept erforderlich, das den Übergang von der Kupfer- in die Glasfaserwelt beinhalte und der Bundesnetzagentur einen Rahmen anbiete, der höchstmögliche Investitionen in Gigabitnetze sicherstelle.

Sollte das abgeschriebene Kupfernetz der Telekom weiter „vergoldet“ werden, wie er sich ausdrückte, würden dem Markt die Investitionsmittel entzogen, die für einen flächendeckenden Ausbau mit hochleistungsfähigen Netzen erforderlich seien. Auch die Telekom gehe nicht davon aus, dass sie den Glasfasernetzausbau allein stemmen könne

„Zusätzliche Eigentumseingriffe und neue Aufbauhürden“

Wolfgang Kopf (Deutsche Telekom) bescheinigte dem Regierungsentwurf zwar gute Ansätze. Aber es würden längst nicht alle Chancen ergriffen, Investitionen in Glasfaser und 5G konsequent zu fördern. Statt Investitionen zu erleichtern und zu schützen, seien zusätzliche Eigentumseingriffe sowie neue Ausbauhürden vorgesehen. Insgesamt sei zu befürchten, dass es zu mehr statt weniger Regulierungen komme. Und die Vorschriften, die Erleichterungen bringen sollten, reichten bei Weitem nicht aus.

Prof. Dr. rer. pol. Torsten J. Gerpott (Universität Duisburg-Essen) sah keine Notwendigkeit, die vorgesehenen Regelungen für die Aufrüstung auf Glasfaserfähigkeit innerhalb von Bestandsgebäuden zu ändern. Die Kosten könnten ohnehin als Modernisierungsumlage bei der Miete geltend gemacht werden. Der Wettbewerb im Bereich Glasfasernetze finde außerhalb des Anschlusspunktes im Keller statt.

„Hohes Regulierungsniveau wird intensiviert“

Christoph Heil (Dienstleistungsgewerkschaft Verdi) machte im Entwurf eine Intensivierung des ohnehin schon hohen Regulierungsniveaus aus. Insbesondere den Netzbetreibern würden weitere aufwendige Pflichten auferlegt, ohne die Mehrbelastung an anderen Stellen, zum Beispiel durch weitere Investitionsanreize zu kompensieren.

Ebenfalls nicht erkennbar sei die Ausrichtung auf gesamtgesellschaftliche Verantwortung. Er kritisierte eine Gleichbehandlung von Unternehmen, die auch für Firmen gelte, die Gesetze zur Mitbestimmung oder Betriebsverfassung missachteten oder verletzten.

„Keine verfassungsrechtlichen Bedenken“

Prof. Dr. Thomas Fetzer (Universität Mannheim) befand, der Gesetzentwurf nutze bei der Umsetzung der EU-Richtlinie in nationales Recht gerade in umstrittenen Bereichen wie dem Recht auf schnelles Internet und der Frequenzordnung EU-rechtlich vorgesehene Umsetzungsspielräume Pläne sehr weitgehend. Er versicherte, verfassungsrechtliche Bedenken bestünden grundsätzlich nicht.

Prof. Dr. Justus Haucap (Universität Düsseldorf) versprach sich von der Umlagefähigkeit bei Nebenkosten Investitionsanreize. Es sei deutlich einfacher, wenn der Zuschlag für ein ganzes Objekt erfolge. Sammelbestellungen böten große Vorteile. Er könne verstehen, dass die Mobilfunkbetreiber die Frequenzen gerne geschenkt bekommen würden. Doch solle auf jeden Fall an Versteigerungen festgehalten werden. Es sei nicht einzusehen, warum der Steuerzahler auf diese Gelder verzichten solle.

„Vorlagen lockern statt neue auferlegen“

Peer Heinlein von der Firma Heinlein Support erklärte, schon die bisherigen Regelungen zu Überwachungs- und Auskunftsverfahren seien ein erheblicher wirtschaftlicher wie auch politischer Nachteil und unterliefen das Ziel der digitalen Souveränität. Die Vorgaben sollten gelockert werden statt neue aufzuerlegen.

Lina Ehrig (Verbraucherzentrale Bundesverband) begrüßte den Gesetzentwurf, sah aber in einzelnen Punkten noch Verbesserungsbedarf. So müssten Versorgungsausfälle des Telefon- und Internetanschlusses innerhalb eines Kalendertages behoben werden. Sonst seien die Verbraucher zu entschädigen. Telekommunikationsverträge sollten nach Ablauf von sechs Monaten nach Vertragsabschluss erstmals unter Einhaltung einer Frist von einem Monat kündbar sein, forderte sie.

„Einige datenschutzrechtliche Bedenken“

Der Bundesdatenschutzbeauftragte Professor Ulrich Kelber erkannte an, dass im Laufe des Abstimmungsprozesses innerhalb der Regierung einige der datenschutzrechtlich zu kritisierenden Neuregelungen wieder gestrichen worden seien. Der finale Gesetzentwurf begegne dennoch einigen datenschutzrechtlichen Bedenken. So seien die Vorschriften zur Vorratsdatenspeicherung nicht nennenswert geändert worden. Sie sollten aber vor dem Hintergrund der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs neu gefasst werden, verlangte er.

Der Vizepräsident der Bundesnetzagentur Dr. Wilhelm Eschweiler strich heraus, dass im Kundenschutzteil des Gesetzentwurfs erhebliche Neuerungen geplant seien, etwa bei der Höchstlaufzeit von Verträgen. Die Umsetzung werde für die künftige Arbeit der Bundesnetzagentur einen hohen Stellenwert besitzen.

„Netzausbau-Hemmnisse müssen beseitigt werden“

Für Frank Rieger vom Chaos-Computer-Club ist der Gesetzentwurf zwar grundsätzlich zu begrüßen. Er sei jedoch an kritischen Punkten zu wenig ambitioniert, greife wesentliche Problemstellungen nicht oder nur ungenügend auf und lasse bereits absehbare Entwicklungen außer Acht. So sei im Sinne der Verpflichtung des Staates zur Daseinsvorsorge die Definition eines Anrechts auf adäquate Internetversorgung nötig. Im zweiten Teil der Anhörung, in dem es um infrastrukturelle und frequenzpolitische Aspekte zur Modernisierung des Telekommunikationsrechts ging, sprach er sich deshalb für eine härtere, gegebenenfalls einklagbare Anspruchsdefinition aus.

Bürokratische und regulatorische Netzausbau-Hemmnisse müssten beseitigt werden. Es sei nicht nachvollziehbar, dass im Rest der Welt Gigabit-Anschlüsse über auf Masten verlegte Glasfaser innerhalb von Tagen realisiert würden, während im Hochtechnologieland Deutschland aufgrund ausgeschöpfter Tiefbaukapazitäten und der organisatorischen Komplexität von Schachtarbeiten Jahre ins Land gehen könnten.

„Deutschland hat unterdurchschnittlich abgeschnitten“

Tim Brauckmüller, geschäftsführender Gesellschafter von atene KOM, wies darauf hin, dass sich bei der Umsetzung von Breitbandausbauvorhaben in den vergangenen Jahren verschiedene Faktoren als Hemmnisse eines beschleunigten Ausbaus erwiesen hätten. Dabei hob er unter anderem auf das Wegerecht ab. Schneller und kostengünstiger werde der Ausbau auch dadurch, dass künftig etwa Wirtschaftswege oder private Äcker benutzt werden dürften. Er unterstützte, dass nun ein Beschleunigungseffekt durch die Nutzung zeitsparender, alternativer Ausbautechniken wie Trenching (Frästechnik für Schlitze im Asphalt) angestrebt werde. Viele Verwaltungen seien da eher zurückhaltend gewesen – ebenso wie beim Thema der oberirdischen Verlegung. 

Dr. Bernd Sörries von WIK-Consult berichtete, Versorgungsauflagen zur Versorgung von Haushalten oder zur Versorgung in der Fläche hätten im europäischen Vergleich eine signifikante Auswirkung auf die Qualität gehabt. Je ambitionierter Behörden diese Auflagen gefasst hätten, desto besser sei auch das Gesamtergebnis ausgefallen. Deutschland habe unterdurchschnittlich abgeschnitten. Die Versorgungsauflagen, die bei der Vergabe 2019 auferlegt worden seien, seien genau der richtige Weg gewesen.

„Ausschließlich Glasfaserinvestitionen anreizen“

Prof. Dr. Matthias Cornils von der Universität Mainz konstatierte, der tatsächliche Stand des Mobilfunk-Netzausbaus in Deutschland bleibe weit hinter den proklamierten Versorgungszielen zurück. Der Gesetzentwurf statuiere dennoch kein konkretisiertes Regulierungsziel einer flächendeckenden Mobilfunkversorgung. Bei der Umsetzung der EU-Richtlinie seien die Mitgliedsstaaten berechtigt, Ziele ausdrücklicher und klarer in ihren Umsetzungsgesetzen zu verankern. Dies gelte insbesondere auch für Konkretisierungen von Versorgungszielen der Frequenzregulierung.

Für Sven Knapp vom Bundesverband Breitbandkommunikation „Breko“ ist die im Gesetzentwurf vorgesehene Streichung der Umlagefähigkeit der Kosten des Breitbandanschlusses in der Betriebskostenverordnung ebenso wenig sinnvoll wie die Beibehaltung der Regelung in ihrer bisherigen Form. Vielmehr solle die investitionsfördernde Wirkung der Umlagefähigkeit zeitlich begrenzt genutzt werden, um ausschließlich Glasfaserinvestitionen anzureizen und durch einen offenen Zugang („Open Access“) den Dienstewettbewerb zu fördern und den Mietern die volle Dienstevielfalt zugänglich zu machen.

Dr. Klaus Ritgen vom Deutscher Landkreistag stufte den Gesetzentwurf als Fortschritt ein, weil die Förderung gleichwertiger Lebensverhältnisse in städtischen und ländlichen Räumen deutlicher als bisher zum Regulierungsziel erhoben werde. Gleichwohl gebe es Optimierungsbedarf. So plädiere er dafür, dass das Ziel der flächendeckenden Versorgung sowohl im Festnetz als auch im Mobilbereich ausdrücklich in die Zielbestimmungen aufgenommen werde. Dies könne auch bei der Frequenzvergabe berücksichtigt werden.

Rahmenbedingungen für den Glasfasernetzausbau

Mit der TKG-Novelle soll die EU-Richtlinie 2018 / 1972 vom 11. Dezember 2018 über den europäischen Kodex für die elektronische Kommunikation in nationales Recht umgesetzt werden. Ziel ist es, den Rechtsrahmen für die Telekommunikationsdienste in der EU noch weiter zu vereinheitlichen.

So sollen für den Glasfasernetzausbau Rahmenbedingungen geschaffen werden, die für die Unternehmen Anreize für einen zügigen und flächendeckenden Ausbau setzen. Auch der Rechtsrahmen für die Frequenzverwaltung, auf dessen Basis die Bundesnetzagentur die Mobilfunkfrequenzen in Deutschland vergibt oder Frequenzen für den Rundfunk zuteilt, soll modernisiert werden. Um den Ausbau im Festnetz und im Mobilfunk zu beschleunigen, ist zudem geplant die Genehmigungsverfahren zu vereinfachen und zu verkürzen.

„Anspruch auf einen Internetzugang“

Mit dem Gesetz sollen Bürger einen Anspruch auf einen Internetzugang bekommen, der ihre wirtschaftliche und gesellschaftliche Teilhabe sicherstellt, schreibt die Bundesregierung. 

Auch bei den Vertragslaufzeiten im Mobilfunk und im Festnetz soll es laut Entwurf Anpassungen zugunsten der Verbraucher geben. So sollen Verträge nach Ablauf der Mindestlaufzeit künftig jederzeit mit einem Monat Frist gekündigt werden können. Mieter, die ihren TV-Kabelanschluss über die Betriebskosten ihrer Mietwohnung zahlen, sollen zudem das Recht erhalten, diesen Anschluss nach einer zweijährigen Übergangsfrist für sich zu kündigen.

Antrag der FDP

Die FDP-Fraktion fordert in ihrem Antrag (19/26117), neben dem Ausbau von schnellem Mobilfunk auch Gigabit-Festnetzanschlüsse in Wohnungen voranzutreiben und dafür die gesetzlichen Voraussetzungen zu schaffen. Die Abgeordneten verlangen zum einen, im Rahmen der anstehenden Novellierung des Telekommunikationsgesetzes vorzuschreiben, dass bei Neubauten oder umfangreichen Renovierungen Anschlüsse für mindestens 1.000 Megabit pro Sekunde in jeder Wohnung eingerichtet werden.

Zudem sollten Vermieter die Kosten für Kabelnetze nur noch auf die Mieter umlegen können, wenn die Endnutzeranschlüsse mindestens 1.000 Megabit pro Sekunde erreichen. Bei bestehenden Verträgen soll es eine Bestandsgarantie für die Restlaufzeit geben.

Erster Antrag der Grünen

Die Fraktion Bündnis 90/Die Grünen fordert in ihrem ersten Antrag (19/26531) einen umfassenden Rechtsanspruch auf schnelles Internet. Das Telekommunikationsmodernisierungsgesetz müsse entsprechend angepasst werden. In ihrem Antrag listen die Abgeordneten detailliert ihre Vorstellungen zu Garantie und Überprüfung der Mindestbandbreite auf. Maßstab für die Übertragungsrate müsse diejenige sein, die an der Mehrzahl deutscher Internetanschlüsse derzeit genutzt werde.

Im derzeitigen Gesetzentwurf orientiere sich die Bundesregierung am niedrigsten Grundversorgungsniveau, das die europäische Vorgabe gerade noch zulasse, heißt es zur Begründung. Die beworbene Grundversorgung umfasse lediglich Dienste, die allesamt keine hohe Bandbreite umfassen, außerdem enthalte der Gesetzentwurf Schlupflöcher im Hinblick auf die Mindestbandbreite. Für Bürgerinnen und Bürger sei es außerdem zu kompliziert und langwierig, ihren Anspruch durchzusetzen.

Zweiter Antrag der Grünen

Mehr Verbraucherschutz in der geplanten Telekommunikationsnovelle fordern die Grünen in ihrem zweiten Antrag (19/26532). So dürfe die Laufzeit eines Vertrags zwischen Verbraucher und Telekommunikationsanbieter maximal zwölf Monate betragen, erklären die Abgeordneten. Verbraucher müssten monatlich vom Anbieter darüber informiert werden, wann ein laufender Vertrag gekündigt werden kann. Weicht ein Anbieter von der vertraglich vereinbarten Bandbreite ab, solle Verbrauchern Schadensersatz zustehen, und zwar in Höhe von fünf Euro pro nachgewiesenem Messtag. Außerdem hätten Kunden dann ein Sonderkündigungsrecht, fordern die Grünen weiter.

Lange Laufzeiten verhinderten einen effektiven Wettbewerb im Telekommunikationssektor, heißt es zur Begründung. Dies gehe zulasten von Verbraucherinnen und Verbrauchern. Zudem müssten „stillschweigende Vertragsverlängerungen“ unmöglich gemacht werden. Die bisher im Gesetzentwurf vorgesehenen Regelungen seien in den kritisierten Punkten unzureichend.

Dritter Antrag der Grünen

Die Grünen dringen in ihrem dritten Antrag (19/26533) auf die Verankerung von Datenschutz und Bürgerrechten in der geplanten Telekommunikationsnovelle. Dazu müsse ein Telekommunikations-Telemedien-Datenschutzgesetz vorgelegt werden. Es solle zeitgleich mit dem Telekommunikationsmodernisierungsgesetz in Kraft treten und umfassende Datenschutzvorschriften enthalten. So solle verhindert werden, dass das Recht auf informationelle Selbstbestimmung und das Fernmeldegeheimnis gefährdet werden.

Zur Begründung verweisen die Abgeordneten auf die geplanten Änderungen des TKG in den Bereichen digitale Infrastruktur und Grundversorgung sowie bei Verbraucherrechten gerade in Bezug zu Messengerdiensten. Grundsätzlich sei zwar eine Regulierung solcher Messenger zu begrüßen, aber das TKG werde sehr weit ausgedehnt und es ergäben sich Fragen hinsichtlich der informationellen Selbstbestimmung von Nutzern. Insgesamt sei das Vorgehen der Bundesregierung mit erheblichen verfassungsrechtlichen Bedenken und Risiken verbunden. (fla/pez/aw/01.03.2021)